——基于仁達方略戰(zhàn)略規(guī)劃方法的城市發(fā)展企業(yè)轉型思考

“十五五”規(guī)劃拉開帷幕，各大城發(fā)集團（城市發(fā)展集團、城市投資運營集團、城投轉型后的綜合性城市運營商等）紛紛啟動或已完成規(guī)劃編制。然而，仁達方略在調研和交流中發(fā)現，不少城發(fā)集團的規(guī)劃思路依然停留在“平臺思維”的舊邏輯中：歸集資產、承接指令、融資輸血、政府背書。規(guī)劃文本充斥著資產規(guī)模、融資額度、項目數量、土地儲備等傳統(tǒng)指標，卻極少回答“除了作為政府的融資通道和項目承接平臺，我們還能為城市發(fā)展和產業(yè)升級創(chuàng)造什么不可替代的市場價值”。這種以“平臺”為定位、以“規(guī)模”為政績的規(guī)劃，正如仁達方略在指導企業(yè)制定戰(zhàn)略規(guī)劃時所批評的那樣——用平臺思維的舊地圖，找不到城市綜合運營商的新大陸，在政府信用與平臺信用加速剝離、隱性債務嚴控、土地財政退潮、城投市場化轉型進入深水區(qū)的新形勢下，效果注定不佳。

城發(fā)集團正面臨前所未有的生存與轉型壓力：政府信用背書弱化，融資成本上升；土地出讓收入下滑，傳統(tǒng)土地開發(fā)模式難以為繼；大量公益性資產沉淀，經營性資產不足；政府要求從“做大規(guī)模”轉向“做優(yōu)效益”，從“融資平臺”轉向“市場主體”。如果“十五五”規(guī)劃仍然只是各業(yè)務板塊、各子公司的資產和項目匯總，是一本“資產流水賬”，那么未來五年等待城發(fā)集團的將不是高質量發(fā)展，而是愈加沉重的債務負擔和功能空心化。要真正編制一份能指導轉型、驅動增長的規(guī)劃，城發(fā)集團必須首先正視自身規(guī)劃編制中的系統(tǒng)性誤區(qū)——即“平臺思維”癥，進而采用一套以“城市價值”為核心、以“經營性資產回報率與自我造血能力”為標尺、以“城市運營與產業(yè)投資”為根基的新方法論。

一、城發(fā)集團“十五五”規(guī)劃編制的四大“平臺思維”病癥

1. 增長來源模糊：把“資產規(guī)模”等同于“增長”

許多城發(fā)集團的規(guī)劃開篇必提“十五五期間資產規(guī)模突破XX億、營業(yè)收入達到XX億、融資總額XX億”，然后列出數十個土地收儲、基礎設施、安置房、片區(qū)開發(fā)項目，似乎只要把資產裝進來、把項目鋪開，增長就會自然發(fā)生。這種思維恰恰忽略了仁達方略反復強調的 “廟算”前提——增長來源必須清晰、可驗證。在平臺思維模式下，資產規(guī)?？空①Y和項目代建堆砌，增長主要來自外部輸血；但當政府注資能力下降、公益性資產無法產生現金流、監(jiān)管部門要求剔除“水分資產”后，單純的資產規(guī)模擴張不再自動帶來價值增長——反而是“資產越重、折舊越重、回報越薄”。規(guī)劃中缺乏對 “增量收入來自哪些經營性業(yè)務（如商業(yè)地產運營、產業(yè)園區(qū)服務、城市物業(yè)、智慧停車）、哪些自主投資項目（如產業(yè)基金、股權投資）、哪些存量資產盤活（如REITs、資產轉讓）” 的明確拆解，最終必然導致“資產虛胖、造血羸弱”，陷入“大而不強、大而不優(yōu)”的困境。

2. 業(yè)務結構失衡：固守“基建開發(fā)”而忽視“城市運營”

城發(fā)集團天生帶有“政府項目承接者”的基因，導致其業(yè)務結構往往“基建開發(fā)占60%以上，土地整理、安置房建設次之，城市運營、產業(yè)投資、資產經營等占比極低”，而城市物業(yè)、智慧停車、商業(yè)運營、康養(yǎng)服務、產業(yè)園區(qū)服務、碳資產開發(fā)等高附加值業(yè)務幾乎空白。這種 “重建設、輕運營”的結構在城市化快速擴張時代尚可維持，但當城市開發(fā)進入存量時代、政府要求從“建設者”轉向“運營商”后，沒有運營能力的城發(fā)集團只能守著大量沉淀資產“望洋興嘆”。不少城發(fā)集團的“十五五”規(guī)劃仍在做加法——繼續(xù)擴大基建規(guī)模、增加片區(qū)開發(fā)項目，卻極少回答：哪些運營類業(yè)務應該戰(zhàn)略性培育（如公共設施運維、城市空間經營、保障房租賃、社區(qū)商業(yè)）？哪些低效存量資產應該果斷處置或證券化？ 缺乏主動的 “從城市開發(fā)者到城市運營商” 的轉型，城發(fā)集團就會淪為“基建承包商”，永遠在重資產低回報的泥潭中掙扎。

3. 政企關系固化：把“政府指令”當作方向，而非市場信號

這是當前城發(fā)集團規(guī)劃中最普遍也最隱蔽的誤區(qū)。許多城發(fā)集團在規(guī)劃中單設“服務區(qū)域戰(zhàn)略”或“落實政府任務”章節(jié)，洋洋灑灑，而“市場化選資”“投融資創(chuàng)新”“運營能力建設”言之無物。規(guī)劃思路本質上是“政府讓干什么就干什么”——這些固然必要，但完全被動服從，本質上仍是平臺思維，與真正的市場主體要求相去甚遠。更嚴重的是，有的規(guī)劃將“政府項目”與“市場化業(yè)務”寫成兩個平行板塊：一邊講如何保重點工程，一邊講如何拓展新業(yè)務，二者之間沒有在資源分配和考核機制上做實質性區(qū)分。

事實上，政府指令不是城發(fā)集團的護身符。真正的可持續(xù)發(fā)展，只能通過主動平衡“政府任務”與“市場回報”實現——只有當城發(fā)集團能夠對政府項目進行“公益性—準公益性—經營性”分類，對經營性部分市場化運作、對準公益性部分設計可覆蓋成本的使用者付費或資源補償機制、對純公益性部分爭取政府購買服務或資源置換時，才能走出“干得越多、虧得越多”的困境。而那些把“聽政府的話”等同于戰(zhàn)略的規(guī)劃，本質上是在回避最艱難的市場化能力建設。“十五五”規(guī)劃必須回答的鋒利問題是：集團承接的政府項目中，有多少實現了資金自平衡？有多少形成了持續(xù)的經營性現金流？每承接一個公益性項目，對應的資源補償或經營性資產配套是什么？ 如果規(guī)劃中沒有這種映射關系，政企關系就永遠只是“依附關系”，城發(fā)集團也只會是“政府的預算單位”。

4. 執(zhí)行抓手虛空：投資、建設、運營、資本“四段割裂”

翻閱部分城發(fā)集團的“十四五”規(guī)劃，投資部、工程部、資產運營公司、資本運營部各說各話，問及“投資決策時的現金流模型與運營階段的實際經營數據偏差如何反饋修正？竣工項目移交給運營公司的流程和標準是否明確？資產證券化（REITs）的底層資產篩選與運營公司的管理能力是否匹配？”——答案往往是模糊的。這暴露出城發(fā)集團規(guī)劃中普遍缺失 “投-建-運-資”一體化價值中樞。仁達方略在指導企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃時特別強調 “城市價值全周期管理中心”，而城發(fā)集團的規(guī)劃往往止步于“各部門/子公司”的指標并列，缺乏對每個項目從投資決策、工程建設、運營管理到資本退出的全周期IRR和現金流閉環(huán)管理，也缺乏對經營性資產運營效率（如出租率、坪效、EBITDA率）的動態(tài)考核。結果就是：規(guī)劃年年做，年年“投資只管上項目、工程只管交鑰匙、運營只管接爛攤、資本只管要資產”，真正的城市綜合價值始終沒有被系統(tǒng)化創(chuàng)造和兌現。

二、走出“平臺思維”：城發(fā)集團“十五五”規(guī)劃的方法論重構

仁達方略在幫助城發(fā)集團改革、重構增長邏輯時提出的核心理念，具有深刻的借鑒意義：戰(zhàn)略規(guī)劃不是資產規(guī)模的函數，而是一次關于“我們要成為什么樣的城市綜合運營商”的深度戰(zhàn)略選擇。 基于這一思想，城發(fā)集團“十五五”規(guī)劃應當建立起 “一個核心、三層遞進、四大支柱” 的方法論框架。

（一）一個核心：從“平臺思維”轉向“城市價值運營”

城發(fā)集團必須回答一個根本問題：在政府信用剝離、土地財政退潮、城市發(fā)展從“開發(fā)”轉向“運營”的今天，我們的不可替代價值是什么？是城市核心資產的專業(yè)運營商（如商業(yè)、寫字樓、場館、停車場）？是產業(yè)園區(qū)從開發(fā)到運營到投資的全鏈條服務商？還是城市更新、保障房、康養(yǎng)社區(qū)等特定領域的“主理人”？不同的價值定位，決定了完全不同的能力建設、業(yè)務組合和資源配置。“十五五”規(guī)劃的第一項工作，不是列資產歸集計劃，而是組織一場自上而下的戰(zhàn)略辯論——用一個月的時間，厘清未來五年城發(fā)集團存在的“不可替代性”。如果這個根本問題含糊其辭，那么所有的資產擴張都是低效重復。

（二）三層遞進：從城市價值到資源聚焦到執(zhí)行閉環(huán)

參照仁達方略的“廟算”邏輯，城發(fā)集團的規(guī)劃必須完成三個層層遞進的工作：

第一層：拆解有效城市價值來源。 拒絕籠統(tǒng)的“營業(yè)收入增長X%”，而是將價值增長拆解為：

• 來自存量經營性資產的運營提升（例如：將自持商業(yè)、寫字樓、人才公寓的出租率從75%提升至90%，坪效提升20%，實現租金收入增長）；
• 來自城市公共設施運營的服務收入（例如：承接市政養(yǎng)護、智慧停車、公共空間運營、路燈節(jié)能等，按績效獲取政府服務費或使用者付費）；
• 來自產業(yè)園區(qū)/片區(qū)的產業(yè)服務與投資收益（例如：為入園企業(yè)提供物業(yè)服務、供應鏈金融、政策申報等增值服務，并通過產業(yè)基金投資區(qū)內高成長企業(yè)獲取回報）；
• 來自資產證券化與資本運作的現金流回籠（例如：將成熟運營的保障房、商業(yè)、倉儲等資產發(fā)行REITs或類REITs，回籠資金投入新項目）。

每一項價值來源都要有可驗證的邏輯——資產運營的改進空間多大？政府購買服務的可持續(xù)性如何？產業(yè)服務的收入模式是否跑通？沒有這種顆粒度，規(guī)劃就是“數字游戲”。

第二層：明確資源優(yōu)先級。 城發(fā)集團的資本、優(yōu)質資產、核心人才都是稀缺資源。規(guī)劃必須給出“三張清單”：

• 戰(zhàn)略聚焦清單：哪些業(yè)務或資產類型是未來五年的主航道，必須傾斜資源（如已產生穩(wěn)定現金流的商業(yè)/辦公/倉儲物流資產、有增值空間的公共設施運營、產業(yè)園區(qū)核心片區(qū)）；
• 戰(zhàn)略觀察清單：哪些業(yè)務維持運營但暫不追加投資（如純公益性的市政道路、綠化、無收益的安置房底商）；
• 戰(zhàn)略剝離清單：哪些低效資產應該果斷盤活或處置（如長期空置、回報率低于資金成本的商業(yè)資產；無開發(fā)價值的邊角地塊；與主業(yè)無關的股權投資）。

這一步驟最難，也最見功力。不做取舍，就沒有真正的價值聚焦。

第三層：設定剛性執(zhí)行抓手。 每一項戰(zhàn)略舉措都要明確“三個一”：一個量化目標、一個責任主體、一個閉環(huán)機制。例如，“提升經營性資產回報率”不能是一句口號，而要轉化為：“2026年底前，集團持有性物業(yè)的整體出租率從72%提升至88%，EBITDA回報率從3.5%提升至5.5%，由資產運營事業(yè)部牽頭，每季度召開資產運營分析會，將出租率、收繳率、坪效、客戶滿意度納入運營團隊績效考核，與超額租金分成掛鉤。”同時，設立跨部門的 “城市價值運營中心”（類似仁達方略提出的“投建運資一體化平臺”），由集團主要領導直接牽頭，負責從投資、建設、運營到資本退出的全周期價值管理，打破部門壁壘。

（三）四大支柱：支撐戰(zhàn)略落地的能力底座

沒有組織能力的支撐，再好的戰(zhàn)略藍圖也只是墻上的裝飾。城發(fā)集團“十五五”規(guī)劃必須同步設計以下四大支柱的升級路徑：

1. 專業(yè)化資產運營能力。 告別“重建設、輕運營、只會出租”的粗放模式。針對不同資產類型（商業(yè)、辦公、公寓、產業(yè)園、停車場、廣告位），組建專業(yè)化運營團隊或引入行業(yè)頭部合作方，制定差異化運營策略、業(yè)態(tài)組合、租金定價、租戶管理標準。建立資產分類評級和動態(tài)調整機制，對運營績效持續(xù)低下的資產進行“末位改造或處置”。將運營能力打造為城發(fā)集團的核心競爭力。設定硬性指標：到“十五五”末，核心經營性資產由集團自主或深度聯營管理的比例不低于70%，資產運營團隊專業(yè)認證率達到90%以上。

2. 產業(yè)投資與生態(tài)服務能力。 從“房東”升級為“股東”和“服務商”。圍繞產業(yè)園區(qū)和城市更新項目，設立產業(yè)投資基金，以“租金換股權”“服務換股權”等方式投資園區(qū)內有潛力的中小企業(yè)。同時搭建產業(yè)服務體系：政策咨詢、人才招聘、技術對接、供應鏈撮合、融資路演等，通過服務費收入和投資收益平衡前期投入。設定硬性指標：到“十五五”末，產業(yè)投資基金累計投資項目不少于30個，其中被投企業(yè)落戶園區(qū)率不低于70%，產業(yè)服務收入年均增長不低于20%。

3. 資本運作與資產循環(huán)能力。 將重資產“投-融-管-退”閉環(huán)跑通。設立專門的資本運營中心，負責：篩選符合條件的成熟資產，對標REITs發(fā)行要求進行合規(guī)改造和運營提升；對接券商、保險、銀行等機構投資者，完成REITs或類REITs發(fā)行；管理出表資產的運營標準，維護投資者關系。同時探索資產互換、股權轉讓等多元化退出渠道。資產循環(huán)能力是城發(fā)集團從“重資產持有”轉向“輕重結合”的關鍵。設定硬性指標：到“十五五”末，累計完成資產證券化/REITs發(fā)行規(guī)模不低于XX億元，資產周轉率（年度資產盤活額/總資產）較“十四五”末提升50%。

4. 數字化資產管理與智慧城市能力。 建設統(tǒng)一的資產數字化管理平臺，實現：資產臺賬在線化、合同租金自動化、維修工單閉環(huán)化、租戶服務移動化。對商業(yè)、辦公、社區(qū)等場景，延伸智慧停車、智能安防、能耗監(jiān)測、會員積分等智慧化服務，提升資產溢價。將數字化平臺能力對外輸出，為其他城投/城發(fā)企業(yè)提供資產管理SaaS服務。設定硬性指標：到“十五五”末，核心經營性資產100%納入數字化平臺管理，數字化服務收入實現零的突破。

三、結語：十五五規(guī)劃是一次從“平臺思維”到“城市價值運營”的戰(zhàn)略覺醒

對城發(fā)集團而言，“十五五”時期絕不是一個普通的時間刻度，而是一場從“政府的錢袋子、項目的二傳手”向“城市的運營商、價值的創(chuàng)造者”的艱難蛻變。如果規(guī)劃編制仍然沿襲過去的思維——重資產規(guī)模輕資產回報、重項目建設輕長效運營、重政府指令輕市場邏輯、重融資擴表輕資本循環(huán)，那么城發(fā)集團不但無法完成市場化轉型，反而會在債務和資產低效的雙重壓力下加速邊緣化。

尤其需要清醒認識到：資產規(guī)模不是城發(fā)集團的護身符，經營性資產回報和資本循環(huán)能力才是。 一份真正有生命力的“十五五”規(guī)劃，不會把資產總額和融資額度寫成空洞的KPI，而是將每一寸土地、每一棟物業(yè)、每一個項目與現金流、回報率、資產周轉率嚴格掛鉤。只有通過從“平臺思維”向“城市價值運營”的轉變，創(chuàng)造出可持續(xù)的經營性收入和資產增值能力，城發(fā)集團才能獲得真正的生存自主權，而不是永遠在“政府依賴和資產空心化”之間走鋼絲。

一份高質量的“十五五”規(guī)劃，其價值不在于擁有多少資產，而在于它能否回答三個鋒利的問題：我們靠什么在政府項目之外創(chuàng)造可持續(xù)的城市價值？我們把資源押注在哪些能產生凈現金流的運營資產和產業(yè)投資上？我們如何確保從投資到建設到運營到資本退出的每一個環(huán)節(jié)都在為資產回報率和集團長期價值服務？ 仁達方略反復強調的理念同樣適用于城發(fā)集團：用嚴謹的“廟算”把價值來源想清楚，把資源優(yōu)先級排清楚，把執(zhí)行抓手定清楚，把焦慮轉化為行動，把愿景落地為日常。

告別平臺思維，尋找屬于城發(fā)集團自己的城市價值新大陸——這正是“十五五”規(guī)劃編制最緊迫、也最有價值的使命。